[2021-03-31] 關於《樓宇及場地防火安全的法律制度》的立法意見及建議 <下>
2021/03/31
2021-03-31 來源：澳門日報
4.個別條文文字須嚴格斟酌，以免生歧義。
法案文本第12條第1款（二）使用“確保”一詞，我們認為，此詞的使用存有模糊及想像的空間，易生歧義。理由是：(1)對於“確保”的評定標準容易滲入主觀因素，導致因人而異的評定標準，具體地說，消防局或土地工務運輸局與管理企業主對於“確保”的判定，可能會因立場和角色不同，而存有既定的不同的評定標準，即管理企業認為已達到“確保”的標準，而主管部門仍然堅持管理企業主未能達到“確保”的標準，並據此處罰管理企業主。這樣的處罰於管理企業主而言顯然不公正、不合理。(2)阻塞隔火門致令其無法保持關閉的原因，有時可能是分層建築物所有人、住戶等所為，而非管理企業主，主管機構在沒有弄清楚事件原委的情況下處罰管理企業主確實有失公允。(3)管理企業主很難做到派管理員24小時盯住隔火門，以維持隔火門符合安全條件。基於以上的分析，我們建議條文中“確保”修改為“使”。
5.釐清與防火安全責任的各關係主體的法律關係和法律地位
根據現行澳門《民法典》和《商法典》的有關規定，在分層建築物的共同部分管理的事務中，存在多個關係主體，如所有人（俗稱“業主”）、分層建築物所有人大會、管理機關、管理公司、防火安全負責人、防火安全系統保養公司等。根據法律理論，他們之間的法律關係可以界定為：
(1)分層建築物所有人大會與管理機關之間的法律關係。分層建築物所有人大會是由同一分層建築物的所有業主（獨立單位物權人）因他們共同擁有大廈的共同部分和設施自然形成民事法律上的共有人的法律關係，因而也就產生共有權，進而在對同一分層建築物的共同部分和設施管理事務上衍生出管理權，由所有業主共同行使。為方便所有業主有效地行使對共同部分和設施的管理權，法律允許以召集全體所有人（業主）大會方式進行討論和議決與共同部分和設施管理事務有關的事項，並賦權予所有業主選出管理機關，代表他們行使和執行大會的決議。簡單而言，分層建築物所有人大會為權力機關或決議機關；而管理委員會（或管理機關）為執行機關，並根據大會授權及授權範圍內，代表所有業主負責分層建築物共同部分及設施的日常管理事務。換言之，他們之間的法律關係是授權與受權的關係。
(2)管理機關與管理企業之間的法律關係。管理機關也可以透過聘請管理企業（簽訂委任提供服務合同），把本身的管理權委任給管理企業，由管理企業以代理人的身份執行和處理被代理人（本人）委託的管理事務。顯見，他們之間形成了代理法律關係。管理企業（代理人）行使管理分層建築物共同部分及設施的權力來自管理機關（本人或被代理人），並且管理企業的管理事務不得超越管理機關的授權範圍，否則，管理企業的代理行為則為無權代理，管理機關有權不追認（但可以追認）。在管理機關不追認的情況下，管理企業因超過代理權而造成的損害由管理企業自行負責。但是，若管理公司完全按照管理機關授權範圍實施管理事務，因而產生的責任和利益全歸管理機關承擔和享有，與管理企業無關。這是代理法律制度的本義。但是，因管理企業沒有聽從管理機關的指令或故意行為造成的損害，管理企業須自己負責。由此可得出結論：管理企業主與管理機關形成直接的法律關係，而與所有人或所有人大會沒有形成直接的法律關係。
(3)管理機關與防火安全負責人之間的法律關係。若防火安全負責人為管理企業的僱員，那麼，防火安全負責人負責防火安全的事務即是管理企業（僱主）委派給他的工作，他╱她所做的是在執行管理企業的指令。顯然，在勞動法律關係上，他們是僱主與僱員的關係；而民事法律關係上，他們是代理關係，權利、義務及責任的分擔如同上面分析，在此不再贅述。
(4)管理企業與防火安全系統維修保養企業之間的法律關係。如果專業維修保養企業（法案稱“合資格企業”）是由管理企業聘請，並透過雙方訂立提供服務合同把防火安全系統的維修保養服務委任給防火安全系統維修保養企業，則他們形成民事法律的代理關係，維修保養企業應當嚴格執行管理企業的指令，以及委任提供服務合同約定的義務，並須履行法案文本第15條的義務。否則，須向公共主管機構承擔行政責任，或者須向管理公司承擔違約的民事責任。
(5)管理企業與其他設備擁有人之間的法律關係。目前，分層建築物共同部分幾乎都有設置澳門電力股份有限公司的火牛房、總掣房，澳門電力股份有限公司的設備房，中央石油氣房等設備，這些設備又不屬於該分層建築物的所有人共同所有，而是屬於其他營運商所有，並且這些設備全由營運商專屬控制。在此情形下，管理企業如何有效地行使防火安全檢查職責？一旦發生防火安全事故，又如何歸責？
基於以上的分析，我們希望立法機關在立法過程中專業、嚴格地界分各主體的責任，並合理歸責。
6.權利（職權）與義務（職責）的創設及配置值商榷
一部品質良好的法律應當科學、合理地創設及分配權利 （職權）與義務（職責），並確保每一法律關係主體的權利（職權）和義務（職責）的一致性。然而，對於利益對立的兩個法律關係的主體來說，一方的權利對應另一方的義務；反之，一方的義務則對應另一方的權利。不允許任何人只享有權利（職權），而無須履行義務或承擔責任。
縱覽整部法案文本，出現頻率最高是受管理者（所有人、管理機關、管理企業、防火安全負責人、合資格企業等）的義務、責任和處罰，他們的權利沒有載明。反之，作為監管防火安全的消防局和土地工務運輸局等主管機構除了享有監察、防範性干預、處罰等多種職權之外，他們的法律責任亦沒有載明。
在提交法案文本的陳述理由有提及，制定法律草案時參考和借鑒國際或國家的立法經驗。中國內地的消防法較為清晰，當中第71條有關主管部門及其公職人員的法律責任。該條規定住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構的工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，實施法律列舉的行為之一，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。這是內地在制定消防法時針對公共機構及其工職人員的職務違法的法律責任的立法規定。可見內地消防安全立法較為科學、合理。既賦予公共部門的監管職權，也要求他們對自己的違法行為承擔法律責任。這樣能使防火安全監管到位，使防火安全法律獲得有效的施行。
7.其他意見和建議
法案文本裡除以上提出大的問題之外，我們還有許多問題也感到疑惑，需要提案人或立法機關的審議部門的解釋及澄清：
(1)如某一屋村有10幢樓，只設4個安全崗，應該聘用多少名防火安全負責人？防火安全負責人是按安全崗位還是大廈的管理處來設置？安全崗是否按特定用途分類？
(2)如果某屋村有一個或多個總控中心負責監控防火安全系統和設備，樓上大廈入口又設有管理客戶服務台，防火安全負責人應如何設置？
(3)若某大廈的管理服務不按365日及24小時安排，而是按定時巡更或提供8、12或16小時的管理服務，防火安全負責人應如何設置？在沒有提供服務期間，防火安全負責人是否還須負責？
(4)根據法案文本的有關規定，發展商及建築商在建造樓宇時聘用消防系統專業公司負責安裝防火安全系統，但在樓宇竣工後該公司不得再擔任防火安全設備的保養工作。對此，我們不明白立法者的原意及其價值取向，建議作進一步解釋。
(5)如果分層建築物因僭建（如花籠、大廈大堂鐵閘）而違反防火安全法的有關規定，消防局及工務局將會如何處理？
(6)若某一屋村不具備條件和資源在每一棟獨立大廈配備一名防火安全負責人，如何處理？
四、結束語
法律因不合時宜需修改完善，這是任何一個法治國家或地區立法活動的常態，但是，立法必須嚴守立法程序的底線。為此，我們強烈要求立法機關的委員會在對法案進行細則性審議期間，能傾聽業界的意見，重視業界的關切，約見業界及政府代表釐清，以及填補法案的不足。 （下）
澳門物業管理業商會
澳門不動產管理專業技術人員協會